茶马古道的线路。
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榷茶制度，是指由官府对茶叶实行专卖管理的制度。其最早始于唐代，唐文宗时，宰相王涯推行过榷茶制度，但在王涯被杀之后，榷茶制度也被废止。而榷茶制度的真正实施则是在宋代。之后元、明、清的榷茶制度，基本上都沿用北宋的制度，直到清代咸丰年间才逐渐被取代。
榷茶制度流程
1国家在产茶区设立榷货务(宋官署名)和山场。
2山场辖区内的茶农生产茶叶，必须先向山场领取本钱。
3茶叶采制后，将与本钱对应的茶叶交纳，余下的茶叶也必须全部交售给山场。
4商人买茶，先向榷货务和山场务交付金钱，然后凭证到榷货务或指定的山场兑取茶叶。
榷茶制度时间
公元964年，宋王朝开始明确实行榷茶制度，起初这一制度仅限于江淮、东南一带，但随着国家财政压力吃紧，熙宁七年，朝廷打破四川的特区地位，在川陕地区增设提举司，对四川茶叶实行榷茶制度。随着榷茶制度的不断变更，经过很长一段时间，最终在太平兴国年间，形成了相对稳定的六务十三场，处理各地茶政。六务十三场，其六务为江陵府(今湖北江陵)、真州(江苏仪征)、海州(江苏连云港)、汉阳、无为和蕲口。十三场是蕲州的王祺、石桥、洗马、黄梅，黄州的麻城，庐州的王同，舒州的太湖、罗源，寿州的霍山、麻埠、开顺口和光州的商城、子安等。
宋代所完善的榷茶制度为国家带来了巨大的财政收入，受到后世统治者的赞赏和仿效，元、明、清的榷茶制度，基本上都沿用北宋的制度。直到清代咸丰年间，受太平天国革命造成的半壁江山割据和鸦片战争后允许外商在内地通商的影响，榷茶才被征收厘金或其他捐税所替代，退出历史舞台。
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宋代榷茶的背景
任何一个制度都有它的來龙去脉，早在北宋榷茶之前，禁榷制度在中国己经有一千多年的历史了，而且在唐代已经出现了对茶叶的专卖。然而，尽管宋代的榷茶有一个制度传承的历史因革，但是宋代榷茶制度的建立，更有其当时的社会背景。
首先，隋唐以來商品经济的发展，使得茶业成为一个新兴的重要产业，其社会经济政治影响日益突出。商品经济的发展，其必要的推动力是商品增值，也就是买进与卖出之间存在差价。商人从事商品贸易，其目的是为了获取高额利润，因此必然要贱买贵卖。在古代，与粮食产品不同，我国的产茶区主要集中在南方，而茶叶的消费区，除了南方之外，还有广大的中原地区和北方、西北的少数民族地区。由于这种产销之间存在的巨大空间距离，使得茶叶贸易多为远程贸易，形成高额利润，从事贩卖茶叶是一个暴利的行业。
茶业既然如此暴利，但是在唐代之前，我们发现并没有多少关于茶的文献记载，茶叶的消费也一般局限于产茶区及其附近和宫廷御用。商品经济的发展离不开便利的交通运输条件，隋朝京杭大运河的开通，使得南北之间的经济往來更加便利，大大降低了商品的运输成本，也是茶业经济能够在唐代兴起的一个不可或缺的条件。而茶叶对于古代不甚发达的交通来说，其便携性更为其在商品经济的发展中崭露头角发挥了优势。
除了茶叶买卖容易形成高额利润，刺激茶叶贸易发展之外，茶叶巨大的市场需求量也是茶叶交换市场繁荣的一个重要因素。茶叶分为不同的品级，既可为生活日用，又可为点缀优裕生活的奢侈品，满足不同的市场需求。从唐代起，饮茶逐渐成为普遍风气。正如时人李珏所说：茶为食物，无异盐米，与人所资，远近同俗。既祛渴乏，难舍斯须，田闾之间，嗜好尤切。饮茶之风到了宋代更加盛行,王安石曾说：夫茶之为民用，等于米盐，不可一日以无。不仅中原地区如此，少数民族也酷爱饮茶。早在唐代中叶，时回鹘入朝，始驱马市茶。北宋熙宁七年(1074年)，熙河经略使王韶建言：西人颇以善马至边，其所嗜唯茶。
高额的利润，广大的需求，再加上便利的交通，使得茶叶贸易自唐代开始迅速发展。茶业经济的兴起，引起了唐政府的重视。于是自唐德宗贞元九年(793年)开始正式对茶叶征收茶税，介入茶叶的销售领域，把茶叶纳入政府管制之下，是岁，得民四十一万,有力的解决了唐政府财政上的困境。榷茶的巨大利益，是北宋政府重视榷茶的动因之一。
其次，宋朝自立国起，一直处于财政紧张的境地。宋代是历代土地兼并最激烈的一个朝代，早在立国之初，宋太祖就指出：不抑兼并，富室连我阡陌，为国守财尔。然而，富民买田而不受税额，谓之有产无税;贫民卖田而不推税额，谓之产去税存。这样的封建赋税制度鼓励了兼并，同时使得田赋越来越少。而在另一方面，宋代却是历代政府开支中最大的朝代，宋初为加强中央集权而采取的一些列措施，逐渐造成了冗兵、冗员、冗费的局面。自雍熙用兵以后，更有了巨额的边费，而此后对辽夏的岁币更是让宋政府的财政捉襟见肘。仁宗庆历以后，每年入不敷出，差额在三百万以上，以后每况愈下。以至于从来做为军国之资的两税正赋，己不能填补庞大的政府开支。在这种情况下，政府财政急需寻找出路，而征榷的巨大利益，恰恰能够有效解决这一问题。
再次，茶叶在宋代是一种重要的战略物资。由于自唐末以來，中原混战，政权更迭，使得北方和西北少数民族的势力趁机迅速扩张起來。契丹盘踞北方，从后晋手中获得了幽云十六州;党项崛起于西北，控制河西。这种情势下，中原政权丧失了牧马的场地和马匹的来源，在对抗以骑兵为主力的少数民族侵犯时，更加被动。于是，买马成了宋政府面临的严峻问题。起初，茶叶在宋代政府买马的交易中并不占有突出地位。先是，以铜钱给诸蕃马值，有司言戎人得钱，销铸为器，乃以布帛茶及他物易之。由于少数民族政权，在用马匹换来铜钱后，将其铸造为兵器，反过来威胁中原，所以后来以钱易马就渐渐被茶帛等实物代替。于是，茶叶与军队装备挂钩，成为一项重要的战略资源。
以上是宋代榷茶制度产生和存在的背景所在。但是，北宋初年决定实行榷茶还具有当时的特定原因。北宋榷茶开始于建隆三年(962年)，根据《续资治通鉴长编》卷三建隆三年正月丁亥条，以监察御史刘湛为膳部侍郎，湛奉诏榷茶于蕲春，岁入倍增。建隆三年，北宋刚刚承袭了后周，还没有结束五代十国割据的局面，摆在北宋政府面前的是一个生存和发展的问题。不管是稳定新生的政权，还是以战争来结束分裂，都需要强大的财政支持。榷茶对于财政的意义，前面己经论述过，非常重大。而且，建隆三年的蕲春榷茶，成效也是很显著的。但是，财政目的并不是宋初榷茶的最主要的目的，因为就当时来说，北宋境内产茶的淮南四十州并没有榷茶，而榷茶于蕲春，以及《文献通考》卷十八《征榷五榷茶》所载的乾德时东南六路闽浙归职方，余尚未平，太祖榷法盖禁南商擅有中州之利，故置场以买主，自江以北皆为禁地，目的很明确，就是要防止南方商人操纵中原利权。对于这一点，亦可见证于《续资治通鉴长编》乾德二年(961年)七月乙未条：江北置折博务，禁止商旅过江，诏谕唐主，恐其挟中国之势，有所侵扰也。这是由当时特定的时局环境所决定的。
榷茶制度的理论形成和发展
榷，本义为独木桥，引申为专利、专卖、垄断。《史记王宗世家》：韦昭曰榷者，禁他家，独王家得为之。在中国古代经济史中，垄断一词最早是亚圣盂何(约前372～前289)在《盂子》中提出来的(《孟子公孙丑下》凡十四章)。在第十章中，盂子对垄断的解释：古之为市也，以其所有易其所无者。有司者治之耳。有贱夫马，必求龙(垄)断而登之，以左右望而罔市利，人皆以为贱，故从而征之。征商，自贱夫始矣。这里孟子所指的垄断，是指小商贩在市场上的小投机活动，与现在使用的垄断这个词有所区别。孟子甚至把封建统治集团中成员长期处于富贵地位的特权称为私垄断。而管仲、桑弘羊等着名政治家、经济思想家则从理论上对禁榷制度进行详细的阐述并竭力推行禁榷制度，收到了他们所理想的效果。
管仲(?～前645年)是古代最著名的政治家、经济思想家、唯物主义者，著有《管子》一书，该书约有三分之一是专谈经济问题的。管仲曾相齐桓公成为春秋时代第一位霸主，他强调把社会物质生活条件作为政治伦理观点的基础，仓禀实则知礼节，衣食足则知荣辱是他的名言。他认为，德、义、礼都赋予一定的经济内容，他的财政思想是主张封建国家独揽大宗物资的生产经营权，以攫取利润，增加国家经济收入，有利于缩小强制性的租税，以免激起人民反抗。因此，他主张把盐、铁、鱼(当时齐国的重要行业)由国家专卖。
桑弘羊(前152～前80年)，领大司农，主张重农抑商，打击官商大贾势。他掌管汉武帝中央财政近40年，在民下加赋的原则下，很成功地解决了封建王朝十分沉重的财政困难，他的财政政策，被后世视为足资效法的典范。
桑弘羊的经济思想主要是吸收和发展了《管子》的经济思想。他冲破儒家子罕言利的禁区，认为重农是对的，但不经营商业是不能富国的，因此，他是商业的辩护人。担必须着重指出，他的重商理论，是设想通过统一和加强中央财政，以巩固封建政权，而不是直接为商人阶级利益服务的。他主张限制商业资本，认为实行盐、铁专卖也是为了建本(农)抑未(商)。他的经济政策是干涉主义，主张山泽资源归国家所有，不宜私营，而国家可以将这笔收入用于助贡赋，修沟渠，立诸农，广田牧，盛厨田，发展农业生产，而又不致于加重农民负担。
桑弘羊还主张促进对外贸易，他说，外国之物内流而利不泄也，异物内流则国用饶，利不外泄则民用给矣。其目的，第一是想通过对外贸易来控制外国，第二才是商品交换，即以国内富余的商品去换回本国稀有的商品。
桑弘羊的财政政策，在不增加商人和农民税斌的情况下，实现了国库富裕的目的。
以往在研究榷茶、贡茶时，多侧重罗列史实或就事论事，或局限于批判其掠夺性的一面。笔者认为，应该从理论上认识事物的本质，采取求实的态度，把问题研究得更深更透，从而克服主观片面观点，作出全面正确的评价，取其精华，去其糟粕，以史为镜，古为今用。
我国几千年的产茶历史，名扬海外。但在古代，茶叶生产和贸易的发展是极其缓慢的，到了唐代，始得到迅猛发展。
唐代是我国封建社会的鼎盛时期。唐大宗水能载舟，亦能覆舟的治国理论和策略，指引唐代一个多世纪民富国强，虽然经历了七八年安史之乱，继而又出现中兴对期。政治上的稳定，促进了经济上的繁荣，也为茶叶生产和贸易的大发展提供了良好的社会基础。
在唐代宽松的社会环境下，人们的思想比较活跃，懦释道三教在斗争中和平共处，互相渗透，互相影响。而三教都嗜茶颂茶。士大夫阶层的闲逸生活以茶养性，以茶育德。丈人茶道、僧侣茶道、宫廷茶道、民间茶道各显其能，互相辉映。因此，在唐王朝开发南方政策的推动下，茶叶种植业蓬勃发展，为我国茶叶产地的区域化、专业化奠定了基础，出现了以盈利为目的的寺院、家庭手工制茶作坊，茶的商品化在农产品中占绝对优势。
茶叶生产的发展，促进了茶叶商业的繁荣。江南出现了很多大的茶商，北方出现了茶栈茶肆。有的商人缺少资本而又求财心切，竟见利忘义，挺而走险，抢劫他人财物，入山贩茶，把南方的茶叶运到北方。贩运茶叶可获得厚利，茶叶贸易兴旺发达。
盛唐之后，由于政治动荡，直接管辖区缩小，税源锐减，而且藩镇割据，截留中央财税，因此，国库财源日益枯竭。
唐王朝看到茶叶生产大发展了，物资丰富了，商人业茶可以致富，而国家又出现了财政危机，因而效法禁榷制度。宰相赵赞建议税天下茶，十取其一。贞元九年(公元793年)，张滂创立税茶法，形成定制。(太和九年十月乙亥)，王涯献榷茶之利，乃以涯为榷茶使，茶之有榷，自涯始也。到武宗时期禁民私卖，榷茶形成制度。
唐代榷茶的目的，最主要是增加国库收入，晚唐西川富强，只因北路商旅，托其茶利，赡彼军储，四川茶利足以弥补唐王朝巨大军费开支。第二，榷茶为了茶马互市，回屹入朝，大驱名马，市茶而归。第三，榷茶为了抑商，禁榷制度是抑商政策的重要支往。
禁榷制度的理论在西汉建立起来之后，即为后代封建统治者所赞赏并竭力推行。榷茶制度在唐代形成之后，即为历代相沿袭，直到中国最后一个封建王朝清代中叶才告消失。
宋代是我国历史上著名的积贫积弱封建王朝，与契丹(辽)、西夏(党项)、女贞(金)烽火不息，财政困难、战马短缺是两大难题，困扰着皇室宫廷，故入宋以后，倍加重视榷茶制度。
宋代是我国茶叶生产飞跃发展时期，茶的种植面积和区域有所扩大，产量大有增加，测算有5300多万斤，较唐代增长2倍多。茶已成为南宁极其重要的经济作物。
据《宋会要兵》记载，买马经费的来源是布、帛、茶、他物充其值，茶课是国家财政的重要来源。高宗未年国家财政收入为5940余万贯，茶利占6.4%;孝宗时为6530余万贯，茶利占12%，由此可见茶课之丰厚。而由于夷人不可一日无茶以生，茶成了博马的必需物资。茶的政治属性已远远超过商品属性，故入宋后皇帝、大臣、经济学家都直接参与茶法的制定和修订，而且争论非常激烈，变更也很频繁，使茶法日臻完善。
北宋建都开封，受契丹、西夏军事威胁，而国家财政主要依靠东南。太祖乾德二年(公元964年)开始禁榷东南各省茶叶，于汴京、建安、汉阳等地置榷货务，后调整为六个，令商人人金帛京师，执引诣沿江给茶，令民折茶税外.悉官买，民敢藏匿而下送官及私藏者，、没入之，并禁园户(茶农)毁败茶树和卖伪茶，官吏私贩者同罪。另外，又在淮南设立十三场，在其管辖内的园户隶属于山场，山场是征收茶租、收购茶叶和贩卖茶叶的场所。这样，形成了天下茶皆禁，唯川峡两广听民自卖，禁其出境的局面。尔后，于嘉祐四年(公元1059年)驰禁，崇宁元年(公元1102年)复禁。
神宗即位，有所振作，力图富国强兵，采纳了王韶招抚蕃族，进图西夏的建议，要在与四川接壤的熙河打仗，需要军响，这就不可能舍近求远(东南)，故于熙宁二年(公元1069年)在四川成都府设立市马务，川茶官榷，卖茶博马，历史上的茶马法即从这一年开始。川茶禁榷后就一直没有驰禁，造成嘉祐四年后天下茶法既通商，而两川独行禁榷的局面。
宋代茶法，虽然作过多次改变，但概括起来，不外交引榷茶和贻射通商两种办法流行行使，在两宋期间极其复杂、曲折。在历史上是罕见的。
茶业政策之宋代榷茶
宋代榷茶[TeamonopolyinSongDynasty]宋代茶叶专卖制度。
大致分三个阶段：一为宋初(太平兴国二年置江南榷茶场)百年对东南茶的禁榷;二为北宋熙宁七年(1074)至南宋末对川陕茶的禁榷，确立了茶马互市和边茶贸易体制;三是崇宁年间(1102～1104)蔡京复榷东南茶叶，实行长短引制的一种间接专卖方式。
在两宋大多数时间内，对福建蜡茶因系贡茶品种之一，也实行榷制。北宋在汴京周围一度推行的水磨茶，元丰六年(1083)后，也实行禁榷。宋初至熙宁七年的八十年间，四川茶自由通商，嘉祐四年(1059)至崇宁二年(1103)的四十余年，东南茶解禁通商，此为蜡茶禁榷，为宋代榷制的重点之一。
神宗以前，蜡茶或称建茶，一直禁榷。熙宁元年(1068)，因建茶陈积，除京师、京东、京西、淮南、陕西、湖南等地仍禁榷外，余路通商。
元丰七年(1084)复榷，政和二年(1112)又准，蜡茶可依草茶法通商兴贩。此后，时榷时废，又有多次反复。大体上，除保证岁额几十万斤的贡茶外，余茶以卖引商销为主。
宋代榷茶法演变的规律
总览宋代榷茶法的沿革，可以看到茶叶专卖制度的形式复杂多变，如果不考虑他们之间的涵盖关系，出现的茶法名目分别计有交引法、入中法、三说法、四说法、贴射法、现钱法、通商法、茶马法、茶引法、合同场法等。而且个别茶法之间一度曾频繁交替适用，比如三说法和现钱法。但是，撇开宋代茶法横向的地区差异和纵向的频繁变动，我们仍然可以看出宋代榷茶法演变的一条清晰线索，那就是宋代榷茶法由政府直接控制茶叶的官购商销制的交引法向以茶引的管理来实现专卖目的的茶引法的转变。
通过对宋代的榷茶法进行一个简单的梳理和分析，就可以看到在宋初，北宋政府确立的是官购商销的六榷货务十三山场的茶叶专卖体制，而且它在中前期，—直试图维持的也是这样一种秩序。尽管在宋初川峡和广南实行通商法，我们通过前面本文的第二部分的论述已经知道，通商法是个权宜之计，它从根本上是不符合政府利益的。因而在神宗熙宁、元丰年间，分别对川茶和广南茶实行了禁榷。从形式上看，茶马法下政府垄断收购茶叶以茶博马，和交引法存在着不同，但其区别只是在于商人由入钱取茶变成了入马取茶〃所以其实质仍然是官购商销的榷茶法〃在东南茶法为沿边入中所坏的大部分时间里，不止一次响起通商的呼声，但是政府宁可反复交替适用三说法和现钱法也不以通商法一劳永逸的革除其弊，这说明官购商销的榷茶制度比起来通商法，更符合政府的利益。而嘉祐通商法之所以能够推行，并且延续四十年，正是因为入中法已经走到了穷途末路，再没有任何回旋的余地，而其带来的高额虚估和加抬，又使得北宋政府当局深深震撼，心有余悸。通商法不符合政府的利益要求,其被废除是必然的，这早在川茶通商的终结上己经验证?在崇宁年间北宋政府再次变革茶法，恢复了官购商销的禁榷制。
在官购商销制确立的短短几年后，政府对茶法再次进行改革，确立茶引法。在茶引法的榷茶模式下，政府不再控制茶货，而是通过茶引印卖权的垄断来实现专卖利益。推动政府榷茶法改革的动力，当然是最大限度的获取茶利。而政府之所以如此重视榷茶制度，因为在宋代商品经济发展的情况下，茶利的收入已经对政府财政举足轻重。如前所述，汪圣铎先生认为，宋代专卖收入在财政结构中和两税并驾齐驱，构成宋代财政的两大收入。但是官购商销的体制，存在着许多弊端，不利于政府最大限度的获取茶利。茶引法政府垄断茶引印卖权、放开茶货的做法较之官购商销的体制，对于茶利的增收有以下优势：首先，降低了政府的费用。在茶引法下，政府免除了茶叶收购、运输、储存的费用，在交引法下茶叶在政府场务陈积腐败以致焚毁的情况，也不会在茶引法下重演，而且政府直接控制茶叶，在边地局势紧张的时候，又有用于沿边折中、再次败坏茶法的可能。
其次，茶引法对于防范私茶、保障榷茶制度的成功运转，更具有优势。通过茶引的印卖、批注和销讫管理，政府能够对商人贩茶的整个过程进行监管，在一定程度上有效的防止了私茶的产生。再次，茶引法赋予商人和园户直接交易的权利，使茶叶的交易受到市场规律的调节，这对于调动商人贩茶的积极性，进而促进茶叶产量和质量的提高都有重要的意义。茶叶贸易的发达，必然会带来政府茶引引息和商税收入的增加，最大限度的实现政府的专卖利益。最后，茶引法有利于茶利集中于中央。中央集权是宋代的基本国策，鉴于唐末五代十国藩镇割据的教训，宋朝自宋初就采取了一系列的加强中央集权的措施，将地方的权力尽大限度的收归中央，其中财政权尤其重要。茶引法的模式下，政府通过印卖茶引来实现专卖利益，由于茶引的印造和发卖都直接由中央的特定部门控制，地方根本没有截留茶利的余地，使茶叶的专卖利益完全收归中央。所以，由官购商销的榷茶体制向茶引法的转变，是宋代榷茶法变革的必然趋势。
宋代的茶引法是我国古代专卖制度成功的典范，对以后的元、明、清各朝的茶法都有着深刻的影响。元、明、清三代的茶法虽各有特色，但都不脱以以引榷茶的模式。尤其是明代的茶法，更是体现了其对宋代茶法的直接借鉴。明代的榷茶法和宋代前期一样，也划分为东南茶法和川陕茶法。明政府在东南实行茶引法，而在川陕则实行茶马法，这和北宋末期的榷茶法完全如出一辙。这是因为宋明两朝都是汉族政权，以茶博马对其保障军备和羁縻诸蕃具有重要意义。茶马法在元代和清代也是存在的，但是其对于政府的意义不如宋明两朝重大。总的来说，宋代的茶引法是元、明、清三代榷茶法的蓝本，而元、明、清三代的榷茶法是对宋代茶引法的进一步完善和细密化。
宋初的茶叶法令和榷茶制度的模式
宋初榷茶体制的建立，经历了一个从无到有，由草创到完善的过程。这一过程，首先体现为一系列茶叶法令的颁布。先是建隆三年(962年)刘湛奉诏榷茶于蕲春,开始对从蕲春北销的江南茶叶实行官府的垄断经营。
随后在乾德二年(964年)，将榷茶的范围扩大为所有的江南北销茶，令京师、建安、汉阳、蕲口并置场榷茶，令民茶折税外，悉官买。商人经营茶叶，需入金帛京师，指引诣沿江给茶。在确立官府对茶叶垄断经营的同时，还颁行私茶法：民敢藏匿不送官及私贩鬻者，没入之，计其直百钱以上者杖七十，八贯加役流，主吏以官茶贸易者，计其直五百钱流二千里，一贯五百及持杖贩易私茶为官司擒捕者，皆死。也就是在乾德二年实行的榷茶制度，是由沿江的三个榷场(即榷货务)垄断收购自江南的北销茶，商人经营茶叶，先向京师榷货务输金帛，换取算买茶叶的凭证：引，然后持引去沿江榷货务算买茶叶。
在乾德三年(965年)之前，榷茶制度还仅仅是针对由北宋境外销往境内的茶叶，而对北宋境内的茶叶，也即淮南茶，并没有实行禁榷制。对淮南茶禁榷之议，始于乾德三年。如果说之前禁榷江南茶主要是为了防止南商操纵中原利权，禁榷淮南茶则是因为宋政府从榷茶中得到了好处，为了充实财政而实行的。且南北茶法不一，不利于榷茶制度的推行。史载乾德三年九月，苏晓建议榷蕲、黄、舒、庐、寿五州茶，置十四场。后又增加了光州、山场改为十三。淮南茶的禁榷与禁榷江南茶一样，都是由政府统一收购和批发茶叶。其不同在于，由于淮南在宋朝境内，所以政府的千预不仅体现在茶叶流通环节，而且涉及到茶叶的生产领域，淮南榷茶有了关于园户的规定：对于茶叶的生产，置吏总之，六州采茶之民皆隶焉，谓之园户。淮南榷茶体制运行的流程是这样的：政府先向园户发放茶叶生产的茶本钱，园户生产茶叶，首先应当先向国家交纳赋税，可以用交纳一定数额的茶叶代替;园户用茶输租后，余茶悉数卖给国家，由就近的山场收购，国家支付的对价就是预先发贷给园户的茶本钱。茶叶由十三山场收购后，统一批发给商人经营。商人经营茶叶，先在京师的榷货务纳金帛，然后持引去淮南的十三山场领取茶叶。北宋结束五代十国的割据后，把施行于淮南的这一园户管理制度推向江南。
宋灭南唐后，在江南曾一度沿用南唐旧法，官市茶十之八，余二分复税其什一，然后给符，听其货鬻。也就是把园户生产的茶叶，一分为二：官府收购园户所产茶叶的十分之八：对剩下的那十分之二，在收取该份额的10%的税后，可以自由买卖。对于前面的那八分，当然是榷茶法，而后面的二分也属于广泛意义的榷茶，因为政府实际上对该部分收了茶税，如同唐代的税茶法。但这毕竟是两种不同的制度，而且听其货鬻与官府收购后再批发给商人的价格，肯定是有所差别的，这样就与在江北实行的全面榷茶相冲突，以至于商人旁缘为奸，逾江涉淮，颇紊国法。于是在太平兴国二年(977年)，从江南转运使樊若水之请对江南茶实行全部禁榷。江南茶法调整如下：
其一，诸州所产茶折税输租如山场，即一如淮南茶法，园户所产茶叶在折税输租后，由官府就近设置的山场将余茶统一收购;
其二，增加了榷货务的设置，由原來的沿江三榷货务增加为八个(后又减为六个),以便于适应江南全面榷茶的需要，榷货务的职能是批发由江南各州军买茶场收购来的茶叶;
其三，相对于乾德二年，减轻了私茶的处罚。私自贩卖茶叶十贯以上黥面送阙下，妇人配为针工，民间私茶减犯人罪之半，榷货务主吏盗茶贩鬻钱五百以下徒三年，三贯以上黥面送阙下。同时还增加了园户私自毁坏茶树的处罚：园户辄毁其丛株者，计所出茶论如法。
太平兴国二年茶法的调整，统一了南北榷茶制度，具有重要意义。在太平兴国三年(978年)，闽越相继归入北宋，自此，除了广南、四川外，榷茶制度推行到全国各地，即《宋史》卷一八三所描述：天下茶皆禁，唯川峡、广南听民自买卖，禁其出境。宋初确立的榷茶体制包括这样几方面内容：
其一、政府与园户之间。在产茶的江淮闽浙荆湖诸路，将茶叶生产者编制为园户，设官置吏，统一管理。园户作为专门的茶叶生产者，其与政府之间形成一种类似合同的法律关系。园户生产茶叶，首先有权获得由政府发放茶本钱，以此作为茶叶卖给政府的对价。而园户所产的所有茶叶，不管是输粗所用，还是折税所用，还是卖给政府，最终都垄断在政府手中，商人若要经营茶叶，只能从政府手中批发。园户负有交出全部所产茶叶的义务，若匿不送官的，以私茶论，按照所隐匿茶叶的价值处以严厉的刑罚：而且园户应尽量保证茶叶的产量，如果私自毁败茶树的，要按照这一部分的产量，以比照私茶处罚，这样园户和政府之间除了横向的合同关系之外，还有纵向的管理关系，其与政府之间的产销关系具有强制性。可见园户对于自己手中的茶叶并没有现在完全意义上的所有权，产权关系不明确。园户与政府之间的关系，既不是买卖合同关系，因为这种买卖不是双方的合意，是一方的意思的强制;也不是一般意义上的雇佣劳动关系，因为这种雇佣也具有强制性。他们之间实际上仍然是一种隶属关系，政府组织园户种植茶叶，向园户发放茶本钱作为酬劳，园户对自己的劳动成果只具有占有权，而不是所有权。
其二、政府与商人之间。政府的茶叶经营机构由京师榷货务、沿江六榷货务、十三山场组成。园户所生产的茶叶，在淮南，由十三山场就近收购并批售;在其他诸路，由政府就近设置买茶场收购，然后运往在沿江设置的六榷货务，由六榷货务批发给商人。这三个机构相比较而言，十三山场兼有收购和批发功能;沿江六榷货务不从园户手中直接收购茶叶，而只是接收由其他诸路的产茶州军的买茶场收购来的茶叶并批发。二者是并行并立关系。而设置在京师的榷货务但会给交钞往还，而不积茶货。也就是说京师榷货务的职能是收钱和发引，不负责茶叶的具体出纳。商人经营茶叶的，先向京师榷货务(在东南各地政府也可以)纳钱交款，以射六务、十三场茶,京师榷货务根据商人的要求，区别其所要买的不同场、务的茶，发给不同的买茶凭证。商人持该凭证(引)到沿江榷货务或者十三山场去领取茶叶。这里的引，既有代金券的性质，同时又是商人经营茶叶的许可证。在这里，政府首先充当了一个商人的角色，它把从园户那里买来的茶叶，批发给茶商，这与一般的商人行为看起来没有什么区别，只是它买茶的行为具有强制性。它与茶商之间存在一种合同关系，即茶叶买卖合同关系。商人买茶包括两个行为：先纳钱买引，后持引领茶。交易过程其实在第一个行为就实现了，持引领茶是双方履行合同义务。这个合同关系与一般的合同不同，具有特殊性，即它给商人设定了附加义务，商人买茶后，必须按照交引所指定的地点销售，否则要受到惩罚，这与今天的知识产权法中的许可使用颇为相似。在商人买茶过程结束后，政府与商人之间仍然是一种行政管理关系，商人按照规定向政府交纳商税，违反了茶法要受到政府处罚，而且政府也打击私贩，保证守法茶商的正当利益。
其三、以刑法来保障榷茶制度的实施。这包括对园户和茶商私自交易的处罚、园户私自毁败茶树的处罚、聚众持械贩易私茶的处罚、主管经手茶叶的官吏监守自盗擅自贩易的处罚，以及对巡防卒私贩茶的处罚，区别上述各种情况，性质轻重有别，并以贩易茶叶的数量确定不同的量刑等差，形成了比较严密的私茶法。
通过上面的分析可以看出，宋初的榷茶走的是一条官购商销的间接专卖的路子。由于在这种制度下，商人需要向政府纳钱取得交引来领取茶叶，于是被称为交引法或者入中法，这是从不同的角度界定的结果。在这一体制下，政府连接在园户和商人中间，增加了茶叶流通的一个环节，通过对茶叶的低价收购和高价批发来获取专卖利益。由于茶叶牢牢的控制在政府的手中，对私茶进行严厉的处罚，再加上一系列保证茶叶产量的措施，有利的保证了政府的财政收入，至道末，鬻钱二百八十五万二千九百余贯，天禧末，增四十五万余贯，可以说，宋初的榷茶是相当成功的。
探究宋代严苛的茶叶专卖制度
政府专卖制度是古今中外都有的一种经济手段，目的是使政府在某种物资销售上的利益最大化，其实说到底就是垄断。现今，中国依然对烟草等产品实行专卖。众所周知，只要是专卖的产业，就意味着暴利，其从业者的收入相对于其他行业来说，令人叹为观止。也正因为此，专卖行业极易引发民众的不满，造成社会不稳定，也使得人们盲目期待能从事专卖这种超额回报的行业，从而破坏合理、正常的人力资源配置和经济结构。在我国历史上，宋代就曾大搞严苛的茶叶专卖制度，对此值得我们一探。政府直接做茶商
中国古代从秦汉帝国开始，就对诸如盐、铁、酒等当时的战略物资或高利润产品实行专卖。专卖制度当然也不全都是与民争利，在特殊情况下，出于国防和战争的需要，必须对某些产品采取严格的管控措施。如汉武帝时期铁的专卖，很大程度上是为了防止冶铁技术和铁器流传到北方的敌对势力——匈奴那里。当然，专卖给历朝政府所带来的利益，却是显而易见的，所以每一个统治者都深谙其道，并屡试不爽。
正是由于有这一悠久的传统，因而到了北宋立国之初，政府对茶叶实行全过程垄断经营，其主要表现形式就是政府直接做茶商。过程是这样的，政府给茶农本钱，直接投资产茶业，接着收购所有茶叶，然后组织人力运送到政府开设的茶场或交易市场。而民间的茶商在京城开封或其他指定的地方缴纳金帛、铜钱等硬通货，以换取购买茶叶的凭条，这样才可以到政府储存茶叶的固定地点领取茶货。
北宋为了保证茶叶完全被政府所收购，把货源牢牢地攥在自己手中（即首次交易排除任何一个民间商人），还下达行政命令，规定如果茶农私留茶叶，将按照其所隐匿的数量，分级予以惩罚；私下与茶商交易，也按照其交易量来惩处。如果茶农有抵触情绪，从而毁坏茶树或销毁茶叶，那么也按照其所损毁的数额予以严惩。
本来，全面垄断能使政府独占茶叶贸易的利润，但即便是现代国家，为垄断所付出的人力、财力成本也是巨大的，更何况是古代。毕竟，国家绝对不可以也没有这个能力来替代灵活多变、善于经营的商人。更何况，茶叶说到底是一种农产品(000061,股吧)，其先天就有保鲜的时间要求，任何过于干燥和过于潮湿的环境，都会降低茶的品质，因而宋代的官府在经营中，损耗极大。而且，垄断的另一个附属产物就是官商勾结、权力寻租。北宋的实际情况也正是如此。
经济活动是有其客观规律的，政府对茶叶实行直接专卖，主观上渴望独占茶利，但现实市场却非常残酷。宋代国家全面垄断茶叶贸易的后果非常严重，就连政府官员自己都看不下去了，亟待有所改变。
有条件的放松管制
有鉴于垄断的低效率，宋代政府开始改变。具体做法是，让商人运输粮草等战争物资到国防前沿，按路途的距离和物资的价格发给商人凭证，即宋代所谓的“券”。商人再凭券到京城领钱，或特准到产茶的南方换取茶货。因茶叶利润丰厚，故而商人更多地选择到南方获得茶货。当时把南方的茶叶贩卖到西北一代，收益可达好几倍。
当时因与西夏打仗，政府甚至以远大于商人货物实际价值的高价钱，来吸引商人为国家运输战略物资。再加上特准茶叶贸易的暴利，商人当然愿意做这笔买卖。可是这样一来，原本因战争而堪忧的国家财政就更是雪上加霜了。而且，由于商人对茶叶贸易格外垂青，也因为政府的确有求于商人，致使下发给他们特准购进茶叶的“茶券”过多，而茶叶的产量却是相对固定的，茶券贬值就顺理成章了。这相当于市面上流通的钱多了，而商品总量却没有变化，从而导致货币贬值。有时候，商人手中的茶券总量，要超过全国两三年的产茶总额。这样，政府的信任危机就发生了，商人最初尝到过甜头，现在却要咽下这颗苦果。
再次改革迫在眉睫。到嘉佑四年（公元1059年），宋仁宗下诏废除以前的茶叶国家垄断，允许茶农与茶商直接交易，政府收纳茶商在各地销售时的商税。放松对茶叶贸易的管制是茶商梦寐以求的，市场也极为活跃，自由竞争使得政府仅在商税收缴中就获利颇丰。而且，以前为实行垄断所设置的大批机构得以撤销，节省了大量的行政支出。
但是，政府只是放松了对茶商的管制，而对于茶农来说，这却是灾难。政府为了继续享有完全垄断时的利益，就把垄断时收购茶农茶叶可获得的巨大收益，都均摊在茶农身上。也就是说，茶农交了“公粮”，才能自由地与茶商做交易。而这种公粮性质的经济作物“特种税”，对于茶农来说，过于沉重，致使很多茶农因此破产甚至逃亡、自杀。政府所收缴的茶农“公粮”很重，那么茶叶的出产价格也就高；出产价格高，那么商人收购后的销售价格也就跟着水涨船高了。后果便是市面上茶叶的价格奇高，普通饮茶者只能为此买单。还有的消费者根本无钱买茶，只能望茶兴叹。
严格的专卖制
北宋末期，茶叶贸易的弊端愈发严重，于是在权臣蔡京的主持之下，再次对仁宗时期极为有限的茶叶自由贸易政策进行革新，把宋代初期政府全面垄断下的直接专卖，变成间接专卖。具体做法是，商人先到官府购买“茶券”和专门包装茶叶的“笼子”（相当于指定的包装袋），再前往产茶地区向茶农购买茶叶。购得茶叶后，商人必须入城，在产茶地的官府核准茶券与实际收购量是否相符，之后官府在专用的包装袋上写明数量、茶色、商人姓名、销往何方等相关内容，加盖封印。
到了销售地，商人要再次到当地的官府核准茶券和茶叶，才能正式销售。如果茶商运输过来预备出售的茶叶，超过茶券所特准的量，那么超出部分必须再次购买茶券，才能获准继续销售。待这批货售完之后还要把茶券和专用的竹制茶叶包装物归还政府，予以销毁。
政府可谓用心良苦，在每一个交易环节严密监控商人，以达到专卖的目的，获取较高的专卖收入。这样不仅政府大获其利，而且这种间接专卖制，允许茶商与茶农直接交易，充分发挥了市场的作用，激发了上下游从业者的积极性，使商人在茶叶流通中依照市场规律趋利避害，脱离了政府对茶叶交易主观盲目的指挥和控制。政府只是监控和管理茶叶交易，而不是直接参与生产和销售，这样当然减少了很多行政支出，茶叶在运输和存储过程中的损耗也降低了很多。整个行业乃至全社会的成本都大为降?低。
到了南宋，政府对茶叶专卖的控制更为细密严苛，譬如茶券与茶货必须时时相随，商人每次卖出的茶叶都必须在茶券上详细登记，包装茶叶的竹制品必须在茶叶销售后10天内归还官府。茶叶贸易在古代与现代一样，利润率都很高，都是政府重要的税源。南宋更是如此，当时的大学者叶适就曾说，如果没有茶叶，则难以立国。
但专卖制永远只是最有利于政府，而非商人和普通民众。就算是充分发挥市场作用的间接专卖，茶商也必须从一开始就高价购买茶券，以至于时人把专门包装茶叶的竹制品称之为“茶大虫”，即吃人的茶老虎。其实，国家垄断与专卖制在本质上就是与民争利。对于某些特殊商品，也许专卖是最符合国家利益的。但即便如此，政府也要谨慎地处理国家利益与民众利益之间的关系，让专卖的“紧”与“松”，能够在国家与国民之间找到平衡点。
榷茶和茶马互市的成制
榷茶和茶马互市，是我国宋代乃至明清茶政的两项主要内容。所谓茶政，无非也就是国家对茶叶生产、贸易、税收等所颁布和制订的一些规定、制度、法令和政策等内容的总称。换句话说，茶政也即政府对茶叶生产、运销的一种干预，是茶业一定发展的一种标志。如前所说，我国最初的茶政，建之于唐。
据考证，我国也即唐代的茶政，是从贡茶和征收茶税所开始的。以贡茶和税茶的时间来说，贡茶比课收茶税的时间似乎还要早些。所以，如袁高和李郢等关于茶山贡茶诗中吟及的阴岭芽未吐，使者牒已频;陵烟触露不停采，官家赤印连帖催等诗句所示，这些贡茶的诏谕和碑文，也即构成我国最早的茶叶法规和茶政内容。
关于唐代税茶的情况，上节已经介绍，自裴休十二法提出以后，我国茶叶的法制，相对进入了一个比较稳定的阶段。但至唐末和五代，茶叶法制又复大乱。如后唐李禀时，于各要冲设税茶机构，自湖南至京(今洛阳)六七区纳税，以至商旅不通。所以，入宋以后，一为国用未丰，需增加茶税收入;其次也为革除唐朝以来茶叶自由经营收取税制的种种积弊，故从北宗初年起，就逐步推出了茶叶官营官卖的榷茶制度和边茶的茶马互市这样两项基本国策。
论宋代茶马贸易
茶是商品，但在某个历史时期，它的政治属性远远超过商品属性，在我国宋代，由于国家加强战备，渴求战马，而强化茶的禁榷，积极开展茶马贸易，成为边陲要政。
宋代沿袭唐制，对茶实行禁榷，引起了改革派和保守派的激烈争论。改革派如李靓、王安石认为，国家对经济生活不能放任自流，但也不能干预过多，主张茶宜通商，货畅其流，而包括皇帝在内的保守派则坚决主张禁榷，目的是有利于茶马互市贸易的开展，确保与辽和西夏战争所急需的军贸和战马来源，解决北宋王朝面临的政治、经济两个头等重大的难题，以维护其统治的长治久安。因而两派斗争激烈，茶法频频变更。宋代始终把茶叶和战争捆在一起，茶马贸易坚定不移地贯彻实施。
茶马贸易形成的原因
（一）宋代茶叶生产的大发展，为朝廷开拓茶马互市贸易提供了丰宫的物质基础。
宋代东南地区的淮南、江南、两浙、荆湖、福建诸路植茶在唐代基础上有较大的发展。东南9路产茶遍及60个州242个县。福建的建州，不但产区集中，产量较多，而且品质优异，引起朝廷的关注．因而设置规格宏大，管理严密，专造贡茶的“北苑龙焙”，以代替顾渚贡茶院。每到采茶季节，“千夫雷动，一时之盛，诚为伟砚”。同时北宋王朝继唐朝开发江南广袤土地之后，继续向岭南开发。在广东、广西开辟了很多新茶园。如广东的南雄、循州，广西的静江府及融、浔、宾、昭等州。东南地区的茶叶产量，在北未嘉祐四年（1059），已达到两干多万斤，成为全国茶业经济中心，因此北宋政府规定专榷东南茶。大祖乾德三年（965），茶利“岁人百余万绪”。景德元年（1004），茶岁课“五百六十九万贯”，茶利直线上升，成为国家财政重要支柱，对筹措军响起了关键性作用。
自秦人取蜀而后，始有“茗饮之事”。四川是我国茶树发源地之一，也是我国最早出现茶叶市场的省。入宋，虽然茶业重心南移，但四川产茶历史悠久，群众富有种茶造茶经验，茶农进一步开发山区，广种茶树。加上北宋中期以前，专榷东南茶，川茶听民自卖。刺激了生产的发展。熙宁七年（1074）川茶禁榷之后，开展茶马贸易，拓宽了市场，也刺激了川茶的发展，所以成都府路、梓州路、利州路、夔州路都产茶，成都府路有九个产茶州（军），是川茶的中心。
四川西北与西藏为邻，茶是藏族同胞“不可一日或无”的生活必需品。历史上川茶被称为“边茶”，其采制不及东南茶的精良。由于采摘粗老，故产量多，元祐元年（1086）达到三千多万斤。加上东南诸路的产量，宋代茶叶总产量高达五千多万斤，较唐代增长二、三倍，为茶马贸易的顺利开展奠定了可靠的物质基础。
（二）“蜀茶总人诸番市，胡马常从刀里来”，汉族居住在中原地区，以农业为主。
边疆少数民族居住在高寒草原地区，以畜牧业为主。自古以来就进行着密切的经济、文化交流。到唐代，朝廷采取团结宽抚政策，更加强了这种交流，促进了团结和友善。安禄山反唐，回纥曾两次出兵助唐平乱，且大驱名马，市茶而归。为茶马互市贸易之始。
边疆少数民族以畜牧为业，以肉，乳为上，而茶“攻肉食之膻腻，涤通宵之昏寐”。到宋代牧民饮茶已很普遍，已是“夷人不可一日无茶以生”，上至贵族，下至庶民，无不饮者。